作者：林正刚，中至远资本总裁，中国经济体制改革研究会理事、财政部PPP金融专家，[产融公会] 2021届导师

近日，《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）在圈内引起了热议。文中阐述：“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。财政部对ABO表述为“存在一定地方政府隐性债务风险隐患”，是一种非常严谨性的表述。“存在”和“隐患”并不代表必然，但在市场上一拨人吹起了一股ABO就代表违规的“歪风”。争议主要来自于两个方面，“A”的合规性和涉嫌隐性债务，下面我们逐一进行分析：

1、“A”的合规性

地方政府能否不通过招标等公开形式直接授权本级国企实施政府项目。由于地方政府与本级国企之间是产权（股权）关系，股东权利又包括经营权和财产权（收益权、抵质押等）两种权利，依据国务院《改革国有资本授权经营体制方案的通知》和《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》的规定，政府作为股东应授权企业主体的经营决策权，也就是我们常说的落实董事会职权，这其实就是一种基于产权的授权行为，符合公司法的规定。那么，在项目层面能否授权就是关键所在了。国家发改委《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》2021（44号）第二条规定：“本办法所称中央预算内投资资本金注入项目，是指安排中央预算内投资作为项目资本金的经营性固定资产投资项目。前款规定的经营性固定资产投资项目，应由企业作为项目法人，实行独立核算、自负盈亏”。第七条“作为资本金的中央预算内投资属于国家资本金，由政府出资人代表行使所有者权益”。第八条“政府出资人代表对项目建成后中央预算内投资形成的国有产权，根据《中华人民共和国公司法》、国有资产有关法律法规及项目法人章程规定，行使有关权利并履行相应义务”。第二十九条“资本金注入项目拟采取政府和社会资本合作方式投资建设的，原则上应当采用公开招标方式选择社会资本方”。上述规定印证了《政府投资条例》对于经营性项目主要采取资本金注入方式就是政府对本级国企的一种授权行为，即所有权产生的经营权的授予，而对于其他社会资本要参与投资建设项目，办法也明确规定应当采用公开招标方式。企业国有资产监督管理暂行条例27条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营”。《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》三(一)规定“特许经营权获得：现有国有或国有控股市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签定经营合同”。在这里相关法规政策再不一一列举，其区别一目了然，核心既是基于产权关系所产生的经营权的授予，具备合规性。

2、ABO涉嫌隐性债务

首先，ABO只是一个交易结构的表述，就和BOT、TOT一样，不涉及合规与否，是否形成政府隐性负债，核心是要看项目层面具体的边界安排。ABO在市场操作层面主要有“股权型” 和“采购型”两种。对于股权型，政府注入资本金或给予补贴，项目的经营性收益能够覆盖市场化融资就不会产生隐债的问题；对于采购型，按照收支两条线管理，所有支出纳入预算管理，按照“以收定支”合规安排，如现在合规的片区ABO项，也应该可以解决这个问题。其次，大家都比较认可北京的ABO，是不是所有ABO都要和北京一样？北京的ABO是唯一的模式吗？它也是实践产生的真理。基础设施投融资模式这么多年都是一个不断创新和完善的过程，PPP、REITs不都是这样逐步规范和完善的成果吗？现在是地方基础设施和公共服务项目需要高质量发展的节点时间，而受疫情影响和内循环为主的战略，我们是不是更要有创新的思维去对待ABO。

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