作者：贾博 刘晓斌 祁星荣 侯玉超，中交发展研究院
近年，随着国家两批EOD试点的征集，EOD模式成为生态环保行业的爆点。从第一批EOD试点项目分析可知，流域治理项目是EOD项目的重要类型。在此背景下，我们基于去年发表的【带你认识流域综合开发】专题文章，将EOD与流域治理场景相融合，从政策梳理、申报流程、中交实践和项目实操四个角度，阐述流域治理EOD项目的四个逻辑体系，即底层逻辑、申报逻辑、收益逻辑、央企逻辑，作为我们对流域治理项目的认识升华和阶段性总结。
要点提示
1、水——最特色的资金回收途径
2、砂——最关联的资金回收途径
3、林——最潜力的资金回收途径
4、产——最期待的资金回收途径
5、地——最重要的资金回收途径
6、财——最可靠的资金回收途径
7、总结反思
2022年4月，中共中央 国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“培育发展全国统一的生态环境市场”。结合同月生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》提出力争实现政府资金 “零投入”要求，则EOD项目更加强调“产业反哺”与“自然资源价值实现”同步发力。
结合流域EOD场地所具有众多生态资源，研究“水、砂、林、产、地、财”六大收益来源，通过“政策依据联动”、“操作途径联动”，并对各自收益规模进行预测，构建资源、资产、资本、资金之间的转换机制。
1、水：最特色的资金回收途径
1.1 政策依据联动
第一、国家级的交易平台初建。以2016年《水利部关于印发<水权交易管理暂行办法>的通知》（水政法〔2016〕156号，以下简称《水权交易办法》）为标志，明确水权交易的基本框架机制，并设立国家级水权交易平台：“中国水权交易所”。因此，水权交易是众多收益途径中较为成熟的一种收益方式。
第二、水权交易机制完善。以2021年中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》为代表，明确在重点流域创新完善水权交易机制，并且鼓励社会参与河道保护和治理，承认在水资源利用等产业中依法优先享有权益。
第三、全国统一用水权交易市场。以2022年中共中央 国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》为代表，标志水权交易真正进入成熟阶段，其要求建设全国统一的用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。
1.2 操作途径联动
流域EOD水权交易类型为“区域水权交易”。根据《水权交易办法》规定，我国水权交易主要包括三种类型：区域水权交易、水权交易、灌溉用水户水权交易。而“区域水权交易”是社会资本通过对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的“水资源”，并将其转化成为可供区域水权交易的“用水总量控制指标”，实现水权交易收益。因此，“区域水权交易”成为流域场景内较为适用的交易类型，后续以其为代表进行论述。
将“区域水权交易”操作联动分为“资源变现”、“回报资本”两部分，前者是打通水资源变现途径，后者是理清水资源变现后回馈社会资本的路径。
1）“资源变现”步骤
在“资源变现”步骤中，可以由“县级以上地方人民政府”或“县级以上水利部门授权水库单位”两种交易主体发起，将“用水总量控制指标”作为交易标的物。
在水权特有的交易平台为“中国水权交易所”。交易主体在平台上，提出《水权交易申请书》。经过“水交所”校审后，获得交易资格。水交所挂牌信息公告，确定交易受让方，按照“公开交易”或“协议转让”两种方式进行交易。受让方将交易款项存入“水交所”结算账户，双方签订《水权交易鉴证书》，并向有管辖权的水行政主管部门备案。
2）“回报资本”步骤
在“回报资本”步骤中，相关水利部门及授权单位将“水交所”结算账户资金，经地方财政以“政府性基金支出”形式，注入政府平台公司与社会资本为流域EOD项目专设“生态提升专项资金”，根据《生态提升专项资金相关协议约定》付款给“政府平台公司”，再经过合资SPV公司（城市平台公司与社会资本共同组建）。最后，SPV公司通过股东分红的形式，反馈给母公司：社会资本方。
水权交易操作途径联动图
1.3 收益规模预测
通过对“中国水权交易所”网站中，有关“区域水域交易”的交易信息分析，以“永定河流域治理项目的北京官厅水库”为例，在2016-2018年共有三笔交易信息，每年成交水量达成4000-5000万立方，单价为0.294元/每立方米。
因此，区域水域交易单笔即可实现超过千万的收益。其中，2016年“张家口市友谊水库、张家口市响水堡水库、大同市册田水库”买入“北京官厅水库”的交易，项目公司实现超1600万水权收益。
“中国水权交易所”区域水域交易交易信息汇总表
2、砂：最关联的资金回收途径
2.1 政策依据联动
政策首次明确砂石与流域开发相结合。砂石类综合利用相关政策较多，但真正明确“流域开发与砂石捆绑开发”，是以2020年3月国家发展改革委等十五部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）为标志。文件提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。
政策打通流域砂石交易机制。2021年中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（国办发〔2021〕40号），提出将河道疏浚产生的淤泥、泥沙纳入成本管理，如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。
2.2 操作途径联动
1）“资源变现”步骤
以“泰州市长江航道疏浚砂”（项目编号：32120101202204002）为例，泰州政府授权“泰州市交通产业集团”下的平台公司：泰州市鑫运建材有限公司做为交易主体，经过“泰州市长江航道疏浚砂综合利用工作领导小组办公室”批准，将“砂”作为标的物。
砂石特有的交易平台为当地“公共资源交易平台”。交易主体在“江苏省公共资源交易平台”上，发布交易公告，约定交易条件、取货方式等方式。根据征集受让方条件，采取“协议出让”或“网络竞拍”两种形式交易，双方签订《国有产权交易成交价格通知书》，并将交易款项打入交易结算账户。
2）“回报资本”步骤
在“回馈资本”步骤中，政府平台公司将“江苏省公共资源交易平台”结算账户资金，按照协议约定付款给合资SPV公司（城市平台公司与社会资本共同组建）。最终，由SPV公司通过股东分红的形式，反馈给社会资本方。
砂权交易操作途径联动图
2.3 收益规模预测
通过对“江苏省公共资源交易平台”国有产权的交易信息分析，以“长江航道疏浚砂系列交易”为例，2020年后先后发生三次砂石交易，每次均含四个标段，砂石成交量约为20万吨。
值得注意的是，受近期土石料价格上涨影响，砂石收益规模超八千万。砂石单价已翻番，从15元/吨涨到52.50元/吨，而砂石收益规模总量也从原来300万突破到八千万。
其中，2021年11月“泰州市长江航道疏浚砂”交易中，政府平台公司（泰州市鑫运建材有限公司）单笔就实现8340万收益。
“泰州市长江航道疏浚砂”砂权交易汇总表
3、林：最潜力的资金回收途径
3.1 政策依据联动
第一、林业碳汇试点初启。中国政府于2001年启动全球碳汇项目，对开展造林再造林碳汇项目。2003年国家林业局成立“碳汇管理办公室”，并在2004年广西壮族自治区、内蒙古自治区六地启动林业碳汇试点项目。
第二，政策首次打通林业与社会资本联系。以2020年国家林业和草原局《“关于加快推进国有林区森林资源资产有偿使用的建议”复文》（2020年第7669号），首次明确我国森林资源资产有偿使用，为社会资本参与林业开发奠定政策基础。
第三、碳汇权益交易快速发展。2021年中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（国办发40号文），明确社会资本可通过对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证“碳汇增量”并进行交易，从而在生态保护修复中获得收益。申请核证“碳汇增量”并进行交易即为“国家核证自愿减排量（CCER）交易”。
3.2 操作途径联动
根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，国家发改委对温室气体自愿减排交易采取“备案”管理。备案包括“项目备案”和“减排量（CCER）备案”两部分。
因此，将林业碳汇分为四步骤操作路径联动，即“项目备案”、“CCER备案”、“资源变现”、“回报资本”。
1）“项目备案”步骤
“项目备案”步骤是社会资本参与获取林业经营权的过程。合资SPV公司其下的“运营公司”成为林业碳汇交易主体，将“林业碳汇项目”报地方林业主管部门审批，获取环保证明文件。经过具有林业碳汇项目审核资质单位审核后，向国家发展改革委申请“项目备案”。
2）“CCER备案”步骤
“CCER备案”步骤是对林业碳汇项目所产生“减排量”进行核证的过程。核证机构对完成备案后的“林业碳汇项目”，进行独立核证，审核合格的项目，出具项目《减排量核证报告》。运营公司提交减排量备案申请材料后，国家发展改革委进行“减排量”备案签发。
经备案后的“减排量”称为“核证自愿减排量（CCER）”。可在国家登记簿登记，成为交易标的物，并在经备案的交易机构内交易。
目前，经国家发改委备案的交易机构主要有北京绿色交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所共9家。
3）“资源变现”步骤
以“北京地区CCER交易流程”为例，碳汇特有的交易平台需要与“北京绿色交易所”、“碳排放交易系统”、“国家自愿减排和排放权交易注册登记”有效衔接。
运营公司登录“国家自愿减排交易注册登记系统”（registry.ccersc.org.cn），将“核证自愿减排量（CCER）” 从自己的交易账户转入到“北京绿色交易所”交付账户。交易方在“北京市碳排放交易系统”进行CCER交易。最终，系统将CCER从“北京绿色交易所”交付账户转入“国家自愿减排交易注册登记系统”中交易账户。
4）“回报资本”步骤
运营公司将“国家自愿减排交易注册登记系统”结算账户资金，上缴利润收益至合资SPV公司。最后，合资SPV公司通过股东分红的形式，反馈给社会资本方。
林业碳汇交易操作途径联动图
3.3 收益规模预测
流域林业碳汇收益每年可达七千万。以“浙江安吉西苕溪流域综合治理项目”为例，经过流域综合整治出19万亩林地。2021年实现首期14.24万亩竹林碳汇收储，参照行业通用标准：每亩林地可产生碳汇减排量约为1吨/年，合同总金额7230.79万元。
4、产：最期待的资金回收途径
4.1 政策依据联动
第一、初提生态+产业融合发展。2018年生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》 （环规财[2018]86号），提出“推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展”，推进环境治理模式创新。
第二、EOD明确产业反哺生态。2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函[2020] 489号) ，提出“实现关联产业收益补贴生态环境治理投入”， 生态环境治理与关联产业一体化实施，创新生态环境治理投融资渠道。
第三、探索社会资本收益来源。2021年国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》探索社会资本在生态保护修复中收益，“利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业”。
4.2 操作途径联动
产业类收益分类较为复杂，根据流域EOD实操项目经验，将其分为“产业运营收益”、“产业服务费用”两部分。前者是运营公司通过运营产业类项目所产生的利润与收益，后者是社会资本通过建立产业平台，收取产业服务类费用的收益。
1）“产业运营收益”步骤
运营公司通过对农村鱼塘、当地水果进行统筹统销，做大销售市场，产生“产业运营收益”。运营公司将“产业运营收益”，上缴利润收益至合资SPV公司，再由SPV公司通过股东分红的形式，反馈给社会资本方。
2）“产业服务费用”步骤
运营公司将“产业服务相关费用”收益，通过地方财政，根据《一般公共预算支出管理办法》进行预算、决算管理。
产业服务费用采取“产业发展资金”途径。注入政府平台公司与社会资本为流域EOD项目专设“产业发展资金”或“城市运营专项资金”，再根据《相关专项资金管理办法》支付给“政府平台公司”，再经过合资SPV公司（城市平台公司与社会资本共同组建）。最后，SPV公司通过股东分红的形式，反馈给母公司：社会资本方。
产业交易操作途径联动图
4.3 收益规模预测
“产业运营收益”因其具有不可预测性，将采用“产业服务费用”分析产业收益规模。
产业服务费用单笔超两千万。以 “宁波南部新城联东U谷·宁波中交科技产业园项目”为例，2019年即实现第一笔产业服务费回流，规模可达到2568万元。
5、地：最重要的资金回收途径
5.1 政策依据联动
第一、禁止土地出让金成为EOD收益。2021年生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》明确提出“禁止将土地出让金等政府财政收入纳入项目收益”。2022年生态环境部关于印发《入库指南》又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。
第二、土地指标收益成为突破口。2021年国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出：“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。” 这无疑吸引社会资本可以合规的参与到地方政府的土地增减挂钩项目，为解决当地政府财政资金不足起到重要作用。
5.2 操作途径联动
1）“指标规模”步骤
以“江苏省南通市市级增减挂钩节余指标流转结果”（编号：GS-320600-2020－01）为例，运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，报请“南通市自然资源和规划局”同意。
2）“指标变现”步骤
根据《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》土地指标交易的出让方和受让方为县（市、区）人民政府或政府相关部门。
用地指标交易平台为本省土地市场交易平台。由“南通市自然资源和规划局”在“江苏土地市场网”提出指标调出申请。通过报价竞拍方式，确定指标调剂对象，下达《指标调剂批复》，结算“土地指标调剂资金”。
3）“回报资本”步骤
“土地指标调剂资金”经市级财政局，通过专项资金形式，支付给政府平台公司。政府平台公司通过绩效考核，按照“经营服务费”形式，支付合资SPV公司。最后，SPV公司通过股东分红的形式，反馈给母公司：社会资本方。
用地指标交易操作途径联动图
5.3 收益规模预测
用地指标收益超亿元。以“安徽省芜湖市湾沚区两江四圩EOD项目”为例，经过生态治理，预计释放土地指标3000亩，按照40万/亩的流转价格，地方留存按照93%计算，预计可以通过指标交易收益达到11.16亿。
6、财：最可靠的资金回收途径
6.1 政策依据联动
第一、政策银行贷款支持EOD试点入库项目。2020年生态环境部、国家发改委、国家开发银行三部门发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函[2020] 489号)，国家开发银行对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，加大支持力度。2022年，生态环境部关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》，引导金融资金投向入库项目。
第二、各部委补贴，实现多钱一用。发改委、财政部、国家乡村振兴局等部门陆续出台专项资金补贴。以国家发改委为例，其印发《重点流域水污染防治项目管理暂行办法》，对于经国务院批准同意的重点流域水污染防治和水环境保护规划，发改委将会安排专项用于支持规划内项目建设的中央预算内投资。
6.2 操作途径联动
1）“申请补贴”步骤
以申请农业农村部“数字农业应用推广基地建设”补贴为例，运营公司对流域EOD项目中涉及农业农村部分，进行二次包装，编制相应“申请文件”，报请县级人民政府同意。
由县级人民政府作为申报主体，报送农业农村部，经过相关部门联审，获得补贴资格。
2）“回报资本”步骤
财政通过奖补形式，支付给政府平台公司。政府平台公司通过绩效考核，支付合资SPV公司。最后，SPV公司通过股东分红的形式，反馈给母公司：社会资本方。
财政交易操作途径联动图
6.3 收益规模预测
第一、财政部生态奖补资金可达20亿、占比60%。以财政部为例，根据《重点生态保护修复治理资金管理办法》，分为“山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程”和“历史遗留废弃工矿土地整治”两项奖补资金。其中，前者按照工程总投资额度奖补5-20亿元，后者达到固定的总投资额奖补3亿元。
财政部申报项目分类及补贴额度
第二、农业农村部生态奖补贴多样，补贴超过七亿。以农业农村部为例，为鼓励社会资本等多种经营模式积极参与项目建设与经营，补贴类别多样。
国家农业农村部申报项目分类及补贴额度
7、总结反思
总结一：六大收益，形成合力，反哺EOD项目。
生态环保类项目具有投资规模大，收益期长等特点，通常以政府补贴为主，2022年4月生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》提出力争实现政府资金 “零投入”要求，则EOD项目更加强调“产业反哺”与“自然资源价值实现”同步发力。
因此，将“水”“砂”“林”“产”“地”“财”作为流域EOD项目的六大收益来源，形成多钱一用的合力，反哺EOD项目，实现项目自平衡。
总结二：将生态资源价值实现作为突破口，构建资源、资产、资本、资金之间的转换机制。
流域EOD场地内具有众多生态资源，无论是水、砂石、林业碳汇等生态资源的收益伴随项目的开发持续产生，且能形成稳定的现金流。在企业涉房业务剥离的大背景下，建议积极开展流域相关资源项目变现的实践与探索，搭建好生态价值和经济价值的相互转化机制。
总结三：参与全国生态环境市场构建，更顺畅实现资源变现。
即便较为成熟的资源变现途径，其交易范围和交易主体也具有相对的局限性。如砂石资源仅能在本省交易，水权交易主体主要为政府相关部门。随着中共中央 国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“培育发展全国统一的生态环境市场”，建议社会资本抓住统一大市场政策，积极参与全国统一的生态环境市场构建，通过参与市场中的运输、交易等关键环节，共同解决关键堵点，更顺畅实现资源变现。
